La Loi de 1997 réduisant le nombre de conseils scolaires : première étape dans la transformation par le gouvernement de l’Ontario de la gestion de l’enseignement

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Le 13 janvier 1997, le gouvernement de l’Ontario a déposé le projet de loi 104, la Loi de 1997 réduisant le nombre de conseils scolaires. Ce projet de loi modifie la Loi sur l’éducation et établit un régime de transition pour le contrôle des pouvoirs des conseils scolaires; il sera suivi plus tard cette année d’autres mesures éliminant le financement des écoles au moyen des taxes foncieres résidentielles et donnant a la province l’autorité en matiere de financement de l’éducation (voir “Le comité Crombie propose de diminuer les pouvoirs fiscaux des conseils scolaires” sous la rubrique “Nouveautés”). Le gouvernement a laissé entendre que son nouveau modele de financement du systeme scolaire serait élaboré a la suite de consultations d’envergure aupres du public.

CRÉATION DE CONSEILS SCOLAIRES DE DISTRICT

Le gouvernement a fait connaître son intention de réduire le nombre de conseils scolaires, qui passerait de 129 a 66. Le nombre actuel de conseils scolaires de langue anglaise est de 125; il passerait a 55 (29 pour les écoles publiques, 26 pour les écoles séparées). Onze conseils de langue française (4 pour les écoles publiques, 7 pour les écoles séparées) seraient constitués a partir des quatre conseils existants, des 59 sections de conseils et des huit comités consultatifs. Selon le gouvernement, ces changements permettront pour la premiere fois a tous les Franco-ontariens de diriger leurs écoles, par l’entremise de leurs propres conseils. Quelque 37 petits conseils ruraux, comprenant généralement une seule école, demeureront en place mais deviendront des “administrations scolaires”. Les 66 nouveaux conseils seront désignés conseils scolaires de district (CSD).

Le projet de loi réalise la transition vers un nombre restreint de conseils plus importants en habilitant le Cabinet a établir, par reglement, les quatre types de conseils scolaires de district : conseils de district des écoles anglophones, publiques et séparées, et conseils de district des écoles francophones, publiques et séparées. Le reglement établira également les secteurs de compétence des conseils de district et prévoira les modalités de représentation et d’élection aux conseils. 327(3) (Remarque : les numéros font référence aux dispositions dans la version modifiée de la Loi sur l’éducation).

Le gouvernement a annoncé que le nombre de conseillers siégeant aux conseils importants serait réduit, passant de quelque 1900 a environ 700. Le projet de loi prévoit qu’un conseil de district ne peut se composer de plus de 22 membres ni de moins de 5 membres. 327(6) En fait, le gouvernement a indiqué que le chiffre de 22 membres s’applique au nouveau conseil de district des écoles publiques du Toronto métropolitain, et que la limite supérieure pour les autres CSD sera de 12 membres. Le gouvernement établit aussi des honoraires maximum de 5 000 $ a titre de rémunération pour les conseillers scolaires.

Le projet de loi prévoit que pour etre éligible a un CSD ou a une administration scolaire, il faut etre habilité a voter pour les membres de ce conseil ou de cette administration et résider dans le secteur qui releve de sa compétence. 333(1) Le projet de loi impose aussi une nouvelle exigence de résidence aux électeurs : désormais, il n’est pas permis de voter dans une élection pour le CSD ou l’administration scolaire a moins d’avoir résidé dans le secteur a un moment donné pendant la période d’habilitation, conformément a la Loi de 1996 sur les élections municipales.1(8) Cette nouvelle exigence semble liée a l’élimination du financement de l’éducation au moyen des taxes foncieres résidentielles.

Les employés des conseils et leurs conjoints ne sont plus éligibles comme membres d’un CSD ou d’une administration scolaire. Toutefois, ils peuvent etre candidats aux élections pour devenir membres d’un conseil ou d’une administration scolaire s’ils prennent un congé sans paie pendant la campagne. S’ils sont élus, ils doivent démissionner de leur poste. 334(4), (5) Le gouvernement soutient que ces mesures réduiront la possibilité des conflits d’intérets dans la prise de décisions du conseil. Lorsqu’une personne ne remplit pas les conditions d’éligibilité ou n’a pas le droit d’etre membre d’un CSD ou d’une administration scolaire, elle doit quitter son poste. 333(11)

CRÉATION D’UNE COMMISSION D’AMÉLIORATION DE L’ÉDUCATION

Une nouvelle Commission d’amélioration de l’éducation sera chargée d’encadrer la transition vers un nouveau systeme de gestion de l’enseignement; cette Commission comprendra entre cinq et sept membres, nommés par le Cabinet. Elle devra produire un rapport annuel, qui sera présenté au Ministre et déposé devant la législature. 334

La Commission étudiera diverses questions et présentera des recommandations au Ministre a leur sujet; ces questions comprennent notamment ce qui suit :

  • la répartition de l’actif et du passif des conseils existants et la mutation de leur personnel;

  • la promotion et la facilitation par les CSD de la sous-traitance des services non liés a l’enseignement;

  • la faisabilité du renforcement du rôle des conseils d’école;

  • la faisabilité de l’accroissement de la participation des parents dans la gestion de l’enseignement;

  • les mesures a prendre pour renforcer la responsabilisation financiere des conseils existants. 335(3)
En outre, la Commission aura le pouvoir de nommer un vérificateur pour vérifier les affaires d’un conseil, et fera des recommandations au Ministre sur les mesures éventuelles a prendre a la suite du rapport du vérificateur. 335(3)

La Commission peut également ordonner aux conseils existants de lui fournir les rapports et les renseignements qui sont utiles a ses travaux. La Commission peut exiger d’un conseil auquel elle ordonne de fournir un rapport ou des renseignements qu’il retienne les services d’un vérificateur pour examiner les renseignements, avant meme que ceux-ci ne soient fournis a la Commission. Ces ordonnances peuvent etre déposées aupres de la Cour de l’Ontario et sont exécutoires de la meme façon qu’une ordonnance de la Cour. 335(3), 336

Les vérificateurs engagés a cette fin sont investis de larges pouvoirs pour exiger la production des dossiers et documents du conseil et le témoignage sous serment des membres, agents ou employés du conseil. L’entrave au travail du vérificateur peut entraîner une amende d’au plus 2 000 $ et l’interdiction d’etre membre d’un conseil pendant deux ans. 337

CRÉATION DE COMITÉS D’AMÉLIORATION DE L’ÉDUCATION

La Commission doit constituer des “comités d’amélioration de l’éducation”, auxquels elle peut renvoyer toute question relative a la transition vers un nouveau systeme de gestion de l’enseignement. Ces comités seront tenus d’étudier toute question qui leur est renvoyée et devront, a la demande de la Commission, élaborer un plan ou faire des recommandations sur la façon dont la question devrait etre gérée.

Lorsqu’elle établit les comités d’amélioration de l’éducation, la Commission doit tenir compte de l’importance d’assurer la représentation au sein des comités des intérets qui, a son avis, seront vraisemblablement touchés par la transition vers le nouveau systeme de gestion de l’enseignement, notamment ceux des personnes représentées par les conseils existants, leurs sections de la minorité linguistique et les comités consultatifs de langue française. 338

CONTRÔLES ET RESTRICTIONS IMPOSÉS AUX CONSEILS EXISTANTS

L’autre rôle principal de la Commission est de superviser un systeme de restrictions et contrôles s’appliquant aux conseils existants en vertu du projet de loi. Cette fonction peut etre déléguée par la Commission a l’un ou plusieurs de ses membres. Elle peut aussi choisir de mettre sur pied un comité composé de deux ou trois personnes, dont aucune n’est tenue d’etre membre de la Commission, et de déléguer ses pouvoirs a l’un ou plusieurs membres du comité. 340, 339, 334(14)

Les budgets des conseils scolaires pour 1997 doivent etre présentés a la Commission pour approbation. A moins que la Commission n’en décide autrement, ces budgets doivent se conformer a deux regles : les prélevements sur les réserves ne doivent pas etre inclus dans les prévisions de dépenses, sauf si un budget antérieur le prévoyait, et les dépenses de fonctionnement doivent etre projetées pour chaque mois de 1997. Les niveaux de dépenses projetés ne peuvent etre dépassés qu’avec l’approbation préalable de la Commission. Apres l’approbation de leurs budgets, les conseils doivent présenter a la Commission, dans les 14 jours suivant la fin de chaque mois, un rapport pour le mois qui compare les dépenses de fonctionnement réelles au montant projeté et qui indique les dépenses en immobilisations. 342

Une fois le budget approuvé par la Commission, les conseils ne doivent pas adopter un reglement administratif ni une résolution concernant un paiement non prévu au budget. 341(1)(a) Du 13 janvier 1997, date a laquelle le projet de loi a été déposé, au 31 décembre 1997, les actions suivantes leur sont également interdites :

  • transporter un intéret sur un bien dont le prix d’achat initial ou la valeur actuelle dépasse 50 000 $;

  • acheter un intéret sur un bien a un prix qui dépasse 50 000 $;

  • transférer de l’argent entre des réserves ou des fonds de réserve ou changer l’objet ou la désignation de ceux-ci;

  • conclure un contrat ou contracter une obligation financiere qui se prolonge au-dela du 31 décembre 1997;

  • nommer une personne a un poste, engager un nouvel employé ou accorder une promotion a un employé déja en poste;

  • faire ou accepter de faire un paiement relativement a la cessation d’une relation de travail, si ce n’est conformément a un contrat ou a une convention collective conclu avant le 13 janvier 1997. 340(2), 341(1)
Dans plusieurs cas ces restrictions ne s’appliquent pas, notamment lorsque la Commission a donné son approbation préalable, lorsque les actions sont conformes aux lignes directrices établies par la Commission ou lorsqu’elles sont accomplies sous le régime de la Loi sur les relations de travail ou de la Loi sur la négociation collective entre conseils scolaires et enseignants. 341(2), 340(2) Par ailleurs, les restrictions n’ont pas pour effet d’empecher les conseils d’accomplir ce qu’ils sont tenus par la loi d’accomplir ni de prendre des mesures dans une situation d’urgence. 341(4)

LES DÉCISIONS DE LA COMMISSION SONT DÉFINITIVES

Les conseils sont tenus de collaborer avec la Commission et les comités qu’elle établit, et sont responsables de tous les frais encourus pour se conformer au régime de transition. 343 Les décisions de la Commission sont définitives et ne peuvent etre révisées ni contestées par un tribunal. 344

Sous réserve des droits linguistiques et religieux garantis par la Constitution, les dispositions du projet de loi établissant les CSD et la Commission, et le reglement adopté sous le régime de ces dispositions, ont préséance sur toute disposition incompatible de la Loi sur l’éducation ou de toute autre Loi. 349 Les dispositions établissant la Commission sont considérées etre entrées en vigueur le 13 janvier 1997.

NOTRE POINT DE VUE

La Loi de 1997 réduisant le nombre de conseils scolaires (le projet de loi 104) et le projet du gouvernement de remanier le financement de l’éducation, attendu plus tard cette année, soulevent nombre de questions. La Loi proposée est source de préoccupations, notamment en ce qui concerne les questions suivantes:
  • l’étendue de la discrétion et du pouvoir de déléguer qu’elle accorde a la Commission d’amélioration de l’éducation ainsi que l’emprise de cette derniere sur les conseillers scolaires élus;

  • les pouvoirs extraordinaires et, dans le monde de l’éducation, sans précédent, accordés aux vérificateurs pour contraindre les conseils a produire des documents et a témoigner sous serment;

  • la question de la rétroactivité. A partir du 13 janvier 1997, la Commission assume le contrôle des actions des conseils scolaires, meme si la Loi qui la crée n’a pas encore été adoptée. Cela signifie que toute mesure prise par un conseil apres cette date mais avant que la Commission soit fonctionnelle et puisse établir les lignes directrices appropriées ou donner son approbation préalable pourrait etre renversée par la Commission. Cela crée beaucoup d’incertitude dans le fonctionnement quotidien des conseils scolaires.

    Le probleme de la rétroactivité et du pouvoir de personnes nommées sur des représentants élus a été soulevé devant les tribunaux par la ville de Scarborough dans le contexte du projet de loi provincial qui crée la mégalopole de Toronto. Puisque les dispositions pertinentes dans les deux projets de loi sont sensiblement les memes, le résultat de l’affaire de Scarborough pourrait fort bien avoir des conséquences pour la validité de toute décision prise par la Commission avant l’adoption du projet de loi 104.

  • les regles qui gouvernent la répartition de l’actif et du passif et la mutation des employés des conseils existants. Pour ce qui est des questions de dotation du personnel, le personnel non-enseignant qui est syndiqué est régi par les dispositions relatives aux droits de succession prévues dans la Loi sur les relations de travail; il n’existe aucune disposition semblable dans la Loi sur la négociation collective entre conseils scolaires et enseignants. Il semble que le gouvernement envisage déposer un projet de loi spécial pour régler ces problemes.
Sous-jacente a ces préoccupations, il y a la question plus large de la constitutionnalité des changements apportés par le gouvernement a la gestion de l’enseignement. Comme nous l’avons mentionné dans notre dernier supplément sur l’éducation, cette question est a l’étude dans une affaire importante dont est présentement saisie la Cour d’appel de l’Alberta. Bien que certains aient également indiqué qu’une décision récente de la Cour supreme du Canada a établi que le choix de fréquenter une école publique ou séparée est un droit constitutionnel, et que le contrôle local et le pouvoir d’imposition découlent logiquement de cette garantie, la contestation constitutionnelle du nouveau modele de gestion devrait, a notre avis, attendre le dévoilement par la province de ses propositions en matiere de financement.