La CSC affirme que l’emploi dans la fonction publique ne constitue pas “une servitude féodale”

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Lorsque Andrew Wells a accepté le poste de commissaire au sein de la Public Utilities Board (la “Commission”) a Terre-Neuve en 1985, il croyait avoir accédé, a toutes fins utiles, a la permanence dans l’emploi. En vertu de la Public Utilities Act de la province, il était nommé a titre inamovible; selon l’entente qu’il avait négociée avant d’accepter le poste, son mandat devait se prolonger jusqu’a ce qu’il atteigne 70 ans.

Cependant, les jours de la Commission étaient comptés. Au cours des années suivantes, une bonne partie de ses attributions lui ont été enlevées, ce qui a donné lieu a une diminution considérable de la charge de travail a accomplir. A la suite d’une revue des fonctions de la Commission, le gouvernement a décidé de réduire de moitié le nombre des commissaires et a présenté une nouvelle Public Utilities Act, visant a restructurer la Commission. M. Wells a été congédié quatre ans et demi apres avoir été nommé et six mois avant d’avoir droit a une pension. Une directive du Cabinet prévoyait qu’il ne recevrait aucune compensation.

M. Wells a poursuivi en dommages-intérets, mais il a perdu la premiere manche du combat. Le juge de premiere instance, se fondant sur l’arret Reilly v. The King, une décision de 1934 du Conseil Privé, a jugé que lorsqu’un poste était aboli par une loi, le titulaire de ce poste n’avait aucun droit a une compensation a moins que la loi ne l’ait prévue.

A la Cour d’appel de Terre-Neuve, toutefois, une majorité des juges ont donné raison a M. Wells et lui ont accordé deux ans et demi de salaire, ainsi que les prestations de pension auxquelles il aurait eu droit. Le gouvernement s’est pourvu en Cour supreme du Canada.

Dans l’arret Wells c. Terre-Neuve, rendu le 15 septembre 1999, la Cour, a l’unanimité, a maintenu la décision de la Cour d’appel d’accorder des dommages-intérets a M. Wells. Cette décision représente une nouvelle étape dans la modernisation du droit de l’emploi visant les employés de la fonction publique.

UNE RELATION CONTRACTUELLE

La Cour a fait observer que la décision devait reposer sur la nature de la relation entre M. Wells et la Couronne. Si la relation était de nature contractuelle, M. Wells avait droit a des dommages-intérets. Si elle était purement fondée sur la loi, seuls pouvaient s’appliquer des recours d’ordre administratif. La Cour a jugé que la relation était contractuelle.

Selon la Cour, le statut des hauts fonctionnaires demeure une question juridiquement non résolue, puisqu’ils sont “pris entre la condition féodale des employés exerçant leurs fonctions a la volonté de la Couronne et un monde moderne d’obligations contractuelles réciproques”. Selon la conception traditionnelle exprimée dans l’arret Reilly, si la relation est fondée sur la loi et une loi vient abolir le poste, la Couronne est libérée de toutes ses obligations, y compris celles qui résultent d’un contrat d’emploi. La Couronne pouvait donc congédier a volonté ses employés, sans compensation. En affirmant la nature contractuelle de l’emploi de M. Wells, la Cour a jugé qu’il était temps de dépasser la conception exprimée par l’arret Reilly:

“[L]e temps est venu de mettre fin a l’incertitude et de confirmer que le droit relatif aux hauts fonctionnaires concorde avec la compréhension contemporaine du rôle et des obligations de l’État dans ses rapports avec ses employés. Un emploi au sein de la fonction publique ne constitue pas une servitude féodale. …

Bien que les conditions d’un contrat de travail puissent etre prévues, en tout ou en partie par une loi, la relation de travail demeure fondamentalement un contrat et le droit général en matiere de contrat s’applique, a moins que des termes explicites dans la loi ou l’entente ne le remplacent expressément.”

La Cour a affirmé que des exceptions a cette regle étaient nécessaires pour les juges, les ministres de la Couronne et d’autres personnes “qui remplissent au sein de l’État des rôles définis constitutionnellement”.

POUR ÉTEINDRE LES DROITS, IL FAUT UNE LOI “CLAIRE ET EXPLICITE”

La Cour a convenu que la Couronne avait certainement le pouvoir souverain de restructurer ou d’éliminer la Commission. Cependant, pour éteindre les droits contractuels de M. Wells, il aurait fallu adopter une loi le prévoyant expressément. La situation, selon la Cour, constitue une anomalie : le poste est permanent mais, en meme temps, le gouvernement a le pouvoir de l’abolir. On peut, toutefois, résoudre l’anomalie en distinguant entre le droit de M. Wells d’occuper le poste de Commissaire et son droit aux avantages financiers qui découlent du fait d’avoir accepté d’exercer de telles fonctions. Priver M. Wells du poste ne lui enlevait pas les droits que lui conférait le contrat. Pour en arriver la, il en faudrait bien plus :

“Dans un pays régi par la primauté du droit, nous présumons que le gouvernement respectera ses obligations, a moins qu’il n’exerce expressément son pouvoir de ne pas le faire. Faute d’une intention expresse et claire d’abroger des droits et des obligations — droits de la plus haute importance pour l’individu — ces droits demeurent en vigueur. Prétendre le contraire signifierait que le gouvernement n’est lié que par son caprice, non par sa parole. …

[L]e recours a une loi pour priver une personne en particulier d’un droit a une indemnité pour manquement a une relation d’emploi est une utilisation draconienne et extraordinaire du pouvoir gouvernemental qui, parce qu’il ne doit pas etre exercé a la légere, exige un libellé spécifique et clair.”

La Cour a donc jugé en faveur de M. Wells et a maintenu les dommages-intérets accordés par la Cour d’appel.

Notre point de vue

Il faut noter qu’il existe encore des personnes nommées “durant bon plaisir” qui peuvent etre congédiées sans avis ou sans motif. Ces personnes ont quand meme droit a ce qu’on respecte a leur endroit l’obligation d’équité. Cette obligation comporte, comme l’a signalé le numéro d’AU POINT de janvier 1997, le devoir de donner avis des motifs du renvoi et la reconnaissance du droit de réponse de la personne renvoyée. (Voir “Le congédiement des employés du secteur public et le devoir d’équité” sous la rubrique “Publications”.)

Il est intéressant de constater que M. Wells, en l’espece, a fondé une bonne partie de son argumentation sur un prétendu défaut par la Couronne de respecter l’obligation d’agir de façon équitable. La Cour n’a pas accueilli cet argument. M. Wells, a fait observer la Cour, a perdu son poste en raison d’une décision législative et non d’une décision personnelle; or, de telles décisions ne sont pas assujetties a l’obligation d’équité :

“[L]a prise d’une décision législative ne fait l’objet d’aucun devoir d’équité connu. Les législatures sont assujetties a des exigences constitutionnelles pour que l’exercice de leur pouvoir de légiférer soit valide, mais a l’intérieur des limites que leur impose la Constitution, elles peuvent faire ce que bon leur semble. Seuls les électeurs peuvent débattre de la sagesse et de la valeur des décisions législatives.”

Pour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec Andrew Tremayne au (613) 563-7660, poste 236.